非常高兴能有机会跟中央财大的老师和同学交流关于我国物权法中不动产征收征用制度的看法。这题目是非常有挑战性的题目，因为在我国现实社会生说中，随着我国社会经济的快速发展，城市不断扩大，政府在动用公权力启动不动产征收制度中，肯定会遇到各种利益冲突，如何来平衡这种矛盾，来实现社会的平衡发展，应当说这是我国物权立法中立法者非常关注的问题。我个人对不动产征收征用制度关注是从80年代，我们学习民法学的时候第一次接触到土地的征收这个概念。我国1982年现行宪法中已经包含了征收的个别规则，在之前是苏联的民事法律制度和法学理论影响中国的民法研究，我们在借鉴苏联的法律制度度中看到，征收征用制度是作为财产所有权的发生方法来研究的。当时老师向我们介绍这个制度时，阐释中国工业体系的建立，交通的基础设施的建设是得益于不动产征收制度的，特别是城市的发展得益于不动产征收制度，我们所在大学能建立起来也是得益于不动产征收制度，包括我们这个学校和相邻的北方交通大学，就是因为有了不动产征收制度，我们才建立了新的学校，如果没有这个制度，是不可能有我们许许多多高校的，所以说新中国的经济建设史与不动产征收制度有着密切的关联。从这个意义上说，有人分析，中国的社会主义经济建设，如果没有政府可以对土地行使集权这样一种高度的管理的话，那经济的发展是非常缓慢的，社会主义公有制，特别是土地的公有制，国家所有制、集体所有制奠定了我国经济发展厚实的权力基础。但随着我们对于问题的不断探讨，随着社会经济的不断发展，慢慢地握对于计划经济年代里的不动产征收制度的认识会发生动摇。在长期以往的不动产征收制度中，动用政府公权力将农民土地征为国有，是不是都是为了社会公共利益的考虑，目的性如何；第二，征收过程是否是公平合理的；第三，土地征收之后，对它的利用是否是最节约的，是否是效益最大化的。我在作我的论文和调研时都会关注这些问题，在积累材料，我觉得主要有这三方面的问题：
第一，在从计划经济向市场经济过渡的历史阶段中，在城市不断扩充中，政府作为社会公共事务的管理者和服务者，是否有自己自身的政府利益，还是政府的一切行为纯粹是为了社会的公共利益考虑？这些年来，随着市场经济发展，我们看到政府是有自身利益在里边的。道理很简单，我们看到，政府把农民土地征收以后，政府以土地出让者的身份把土地出让出去，与土地使用者之间签订出让合同，政府成为民事法律关系的一方当事人，用行政权力把土地征收来之后，再用民事手段把土地使用权转让出去，是要获得出让金的，虽然出让金大部分是用于城市的基础设施建设，但是作为一项政府财政税收的来源本身，也是有其自身利益考虑在里边的。所以，政府在不动产征收过程中，不能说政府行为本身没有一点自身利益的考虑。
第二，在征收过程中，对于农民利益的确认和维护，很难令我们感受到一种公平。比方说，按照原来土地管理法的规定，对于农民耕地征收以后，给与的青苗的补偿费，只按照征收前三年该土地的平均收入的三到五倍给与补偿。如果这个土地在这三年里边有一年是正常的丰收年，两年发生了一年洪灾一年旱灾的话，这收入就很低，依它作为补偿的话是很低的，根本无法给与失地农民未来生计和未来经济可持续发展的保障。在海淀区苏家坨，为了建航天城，要征收当地的几千亩土地，跟农村集体经济组织商量是每亩地30万，按照当地人口平均数进行测量，每户能够获得3万元的补偿，对于一个年收入不超过5000元的家庭来说，这是不小的一笔，但是如果失去土地的农民没有其他收入来源，靠这三万元去经商的话，好的话可能翻本，不好的话可能赔的精光，可能无依无靠。所以当地农民认为补偿太低了，不同意，就向区政府提出给与的征地补偿偏低不同意。区政府认为少数人闹事，就对这部分人进行了行政拘留，这就激起了民众的情绪反弹，三千多人到区政府，这时候区政府意识到自己做错了。对于被征地农民正当的权利诉求，是要充分听取其意见看是否合理，给与其补偿是否能够满足其未来生活保障的需要，如果不能满足，要增加补偿标准，如果认为补偿是合理的，要向农民解释，同时允许农民有正当的权利诉求的渠道，而不是一般的采取围堵地方式，采取行政拘留的方式。后来这个事件平息了，给每户增加15万。这个结果让我们看到，从三万到增加15万，这是不是因为闹事给的呢，不是，是应该给的补偿。所以我们看到，在以往的土地证手中，补偿的随意性到处可见，缺乏真正的市场化的标准。
第三，用地单位利用国家权力将农民土地征收为国有以后，是不是完全都是效益最大化的利用呢？不是，普遍存在的是多征少用，优征劣用以及征而不用。邓小平同志九十年代初期南巡讲话，全国都建设开发区，建了几千个开发区。离我们最近的保定开发区，在长达五年的时间里，土地的利用只有20%，这就是我们说的征而不用。农民很气愤，征地的时候描述的是开发区建好后给农民提供很多就业机会，现在土地被撂荒以后迅速沙化，被荒废了。这种多征少用，优征劣用，征而不用是一段时间内我国土地征收现象客观存在的现象。
那么在物权法制定过程中，对于如何来制定适合中国国情的，反映市场化要求的，效率优先又兼顾公平为特征的不动产征收制度，始终是学者们一直呼吁的，在参加讨论会中我看到国家领导人对于制定一项具体的物权法的制度也是非常关注的，社会民众本身能从这样一项制度中获得什么利益，他们能够从未来的立法中感到我们的立法是促进社会发展的立法，而不是把民众作为掠夺对象的立法，这是我们领导人非常关注的。
我介绍两个典型案例：
第一个是江苏的铁本事件，江苏省在2002年策划建一个大型的钢铁项目，总的投资是105亿，当地政府认为这对于当地经济快速发展，政府税收增加，就业机会增加都有好处，当地就采用24个批次，超越批地权限的办法零存整取的办法批地，一共批了6545亩地，其中有耕地4585亩，含基本农田1200亩，基本农田的征收是要经过国务院的批准，因为关系到粮食安全和社会稳定问题，但当地全然不顾越权批地。这些土地全部被破环，造成当地三个自然村全部从土地上消灭，4000多农民背景离乡。这事件被曝光以后，被严肃处理，但是被损坏的农田根本无法恢复。
第二个是湖南的家和事件，它是贫困县，当地政府为了招商引资，要把城关镇一大片居民商业房屋拆迁掉，这也是一种征收个人房屋所有权，同时也征收掉了国有土地使用权。当地政府的口号是只有破旧立新，才有新发展。召开干部会议，所有公务员出席，政法委书记发出这样的要求，所有干部要保证自己和本人在拆迁中做到三包：包按时签拆迁安置合同，包在合同签订期间一天不耽误的迅速搬走，包一律不上访，如果出现上访，一律开除公职，这个政法委书记提到：谁影响嘉禾镇一阵子，影响他一辈子。结果在当地拆迁中，有100多户人家认为拆迁补偿不合理，就拒绝签字，当地政府就强行拆迁，有十几户人家认为不合理就上访，被抓回来以后他们的家属被开除公职。后来这被中央电视台曝光，曝光后这个政法委书记仍称自己是为了公共利益。即便是为了公共利益，也不能用侵犯公民基本权利的方法去发展经济。
这样的事件给我们有个警醒，在涉及不动产征收制度中仅仅有一个良好的愿望是够的，征收目的性要严格加以限制，程序需要通过法律制度加以规范，民众利益要有得到救济的措施和方法，这也是我们物权法设定不动产征收征用制度最基本的立场。在物权法立法过程中，我们看到2002年第一稿中对于不动产征收，使用的表述：为了公共利益的需要，国家可以征收农村集体经济组织土地，个人和其他单位的不动产， 同时对被征收者，按照国家规定给与补偿，没有国家规定的，给与合理补偿。我们认为这么规定不行，为什么不行呢？
第一，公共利益由谁来界定。公共利益有没有判断标准，在经济快速发展中，政府的重要职责是在经济快速发展中提高民众的收入和生活水平，因此经济发展成了政府追求的重要目标，特别是在不动产征收中，政府的活动与开发商的商业活动联系在一起时，某些征收征用就和商业活动相关，就不完全为了公共利益，也可能为了商业利益。在其他国家设立不动产征收制度中，也是经过了一个变化，过去把纯粹的是公益事业得需要界定为可以启动不动产征收程序得条件，到现在呢，许多国家开始改变观念，把当地经济发展重大项目也作为公共利益考虑。美国通用汽车在底特律要建汽车制造厂，要扩大生产规模，要占地1200亩，会涉及到许多私人土地。当地政府认为这会带来六万个就业机会，会增加税收，会带来相关产业的繁荣，因此就发出拆迁公告，认为是会带来经济利益的项目，准备启动拆迁。被拆迁的认为，这是商业活动，非公共利益，就不同意组成了临时诉讼团体起诉，要求政府撤销行政决定。当地法院作出一审判决，政府为了通用汽车的利益要进行征收，不是公共利益，因此判决撤销当地政府的决定。政府不服上诉，联邦法院判决支持了政府的决定，经济的发展，就业机会提供和相关产业的发展与当地每个人是息息相关的，是公共利益。这些国家也从传统的私有财产神圣不可侵犯转向了当经济发展需要公共利益扩充的时候支持了公共利益扩充的观点。
我们知道，许多国家对于不动产征收的行为在法律上是把它界定为政府利用公权力将私人财产收归国有，然后给与补偿，因此许多人认为这是公法上的行为，是行政行为。这是我今天交流的第一个问题：不动产征收到底是行政行为、民事行为，还是兼有行政行为和民事行为两种的活动？ 学界基本上分为两派意见：一派认为，从不动产征收形式上看，是政府出面作出征收或拆迁的行政的决定，被拆迁人是这种行政行为的服从人，尽管能提起异议，但只能通过提起行政复议或诉讼来解决纠纷，因此，持主流观点的学者认为其属于行政行为。 我指导的硕士生翻译了德国的物权法，按照德国物权法的规定，不动产征收就是一个行政行为，但是强调对于不动产征收的补偿的方式及发生的争议应当适用民事程序进行解决。换句话说，要不要征地，征多少地，是行政行为。一旦征收之后，遇到利益补偿问题，就进入了民事程序，需要进行协商，协商不成的，就引入评估机制由评估机构按照市场化的原则进行评估给出补偿表转，当事人协商不成，法院作出民事判决。97年我去日本做学术访问，在承田机场跑道尽头看到一个建筑物，不像机场设施，像私家小院落，飞机降落后在早仁大学问教授，他回答是日本的钉子户。这个农民拥有土地，承天机场建设时要征收他的地，向政府申请，政府说你是商业机构，政府不能出面，让机场去与农民谈判，几番谈判，谈不成，这农民说这是祖先留下来，要靠这个谋生，不论给多少补偿都无法保证永久的生活来源，而且机场是商业机构，你跟我的地位是一样的，结果谈不成，钉子户在机场附近住了8年。2004年，又经过时看到这个建筑物没有了，当地教授说机场当局在附近有给他买了块地，而且面积更大，很肥沃，农民满足了就迁走了。
我们知道在许多国家，在对于什么属于公共利益需要，什么是属于商业利益，区分得很清楚。德国物权法中重强调征收是行政行为，指的是征用土地直接用于国家安全，用于基础设施建设、国立教育机构、国家开办医疗机构、福利机构、消防、水利设施建设，这些才可以启动土地征收程序，一般是不可以启动。这也难怪人们认为其是行政行为，也是因为德国法有这样的规定使人们有这样的感受。
在江平教授的《中国土地立法研究》一书中，他认为土地征收是国家为了公共利益的目的，而强制进行权利转移并给于一定补偿的行政行为，从形式逻辑来说，把大概念还是放在行政行为中，但在具体解释的时候谈到，从民法的角度而论，土地征收属于原始取得，属于财产所有权的发生方法，因此具有民法的意义，征收的结果是产生民事法律后果。杨林教授认为在中国当代土地征收是典型的行政行为，理由是：第一，当事人双方地位不平等；第二，不动产征收程序是公法的程序，是命令服从的关系；第三，双方权利义务不是民法规定，是由行政法规定。
我02年发表文章，我的看法是不动产征收行为不能单纯看作典型行政行为。因为这项活动它的起点和终点都是土地所有权的转移，是民事权利的转移，是物权的变动，其产生的法律关系自然是物权关系，否则我们无法解释，如果不产生物权关系的话，那么结果是什么呢。第二，在征收过程中，政府的角色是双重的，首先政府颁发行政命令，政府角色是社会公共事务管理者，它以公共利益需要为名实施不动产征收的行为，引发的法律关系有行政法律关系在其中，发出公告，允许当事人提出疑义，最后不能谈通也没有关系，可以发出行政命令，不服的可以提起行政复议和行政诉讼，从这个角度看，行政因素是存在的。但是政府代表国家，将农民土地征为国有，他获得土地所有权，就是民法的主体，是新的物权人，是民事法律关系的主体。所以不动产征收的活动是包含行政行为和民事行为，包含行政法律关系和民事法律关系。因此在法律调整上，从实体法看，包括行政法和民法中的物权法，程序法看，包含民事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法，实现权利转移过程中利益的平衡。
如果我们把目光放在不动产征收是行政行为，政府可以按照其在社会公共事务中地位无限制形式和滥用其地位的话，造成的结果必然是土地资源被破坏，经济可持续发展受到严重影响。
我个人作为国土资源部的顾问，每年都会收到一系列的数据汇报，在其中有一些不好消息，上个世纪建立起来的全国的6000多个开发区，占地1.5万平方公里，相当于2000年全国城镇土地面积的总和还多0.16万。短短时间，政府占了这么多土地，发挥的效果有多少呢，只有三分之一。 国务院紧急发出通知，要清理开发区中荒芜浪费土地现象，经过清理以后开发区三分之二的土地还个农民，但这个长达8年时间，但农民减少了许多收入，而且土地沙化。总之，造成的损失是难以用简单的金钱来衡量的。不管怎样，把开发区中的闲置土地清理出来还是好事吧。如果我们把它看成行政行为的话，就可能造成这样一种后果，这6000多个开发区的建设，是政府滥用行政行为建立起来的，没有招商引起项目就建立起开发区这是以侵犯农民利益为代价，建立起虚幻的开发区。一段时间内，我们把这项作为考核的政绩的一个重要指标。但是我们知道对于开发区的开发利用不是这么简单的，真正的市场经济的环境的建设，法律的环境构建更为重要。
我个人的看法，不动产征收是政府为了公共利益的需要，依照法律规定的条件和程序，在向被征收人支付公平合理的补偿之后，取得了被征收土地的所有权。所以，不动产正征收行为包含了行政行为和民事行为，包含了行政法律关系和民事法律关系。因此，我特别主张在物权法中将不动产中将征收的目的性和补偿的项目列清楚。令我们感到高兴的是目前呈现在我们面前物权法第42条规定中，采纳了民众的合理的呼声，采纳了专家学者对构建科学合理不动产征收制度的意见。物权法第42条的规定，依照法律规定程序和权限可以征收土地，第二款中规定，给农民的补偿6项，第一，土地补偿费；第二，地上建筑物补偿费；第三，青苗费；第四，劳动力的安置补助费；第五项，被征地农民的社会保障的费用；最后一项保障被征地农民的基本生活。这六项费用就比第一稿里面抽象的标准变成了可操作性的规则。
什么是合理，谁界定合理，我们来看一个例子：
北京市丰台区花乡，过去是盐碱地土质不好。，北京政府为了使市民吃到放心菜，决定在北京市建立南北两个蔬菜批发市场，北部在石门，南部在丰台大红门，借鉴日本的经验，需要蔬菜全部由中央蔬菜批发市场购进、分类清洗包装直接进入超市。在大红门征地2000亩，涉及到三个自然村，北京市二商局负责建设，就和当地协商如何给与补偿。农民知道这是北京市政府的99年为北京市民办的菜篮子工程，是抗拒不了的，但是如何补偿呢，三个村的主任就共同的达成默契，要多要钱，给集体经济发展留够发展的基金，要建设敬老院，小学，给农民建公寓，把欠缺卫生条件的院落拆掉。政府提出一亩地50万，当地说100万，最后86万一亩成交了。有政府官员就说当地农民愚昧落后，但这些官员的说法是非常错误的，集体土地是农民和家庭是赖以生存的物质条件，土地是农民的最大物质保障。农民没有土地，流入城市，农民失去土地后没有保障就可能使社会关系变得尖锐。给与农民补偿是不为过的，政府应该在财力范围内进行多个角度的利益的弥补之后，把农民纳入到社会保障体系中来，这是有远见的措施。在签订协议的时候，北京电视台采访，三个村主任都说我们是留着眼泪签字的，我们对后代没有办法交待，我们是把未来生路的一部分断送了，这是我们最真实的感受了。这些负责人用这种朴实的语言，说出了真实的想法，正是因为在当时在拆迁的时候，没有物权法这样的规则，基本上是二元化的，没有纳入到社会中来，给农民的补偿是少量的一次性的经济补偿。而在物权法颁布之后，给与农民保障有六个方面，特别重要的是纳入到社会保障的范围内，有养老保险、医疗保险、失业保险，他会使农民没有后顾之优，使农民感受到失去的是土地，但是置换来得是纳入到社会保障范围体系中，社会将会为未来生活提供最基本的生活条件。总的来说物权法制定新的规则，大大改变了原有的不动产征收制度，是我们社会进步的标志之一。
这是交流的第一个问题，不动产征收的性质是什么，物权法的设定解决了民事权力的实现以及基本要求，我们对于第42条的规定是充满了肯定的理念，认为这是反映民意，维护民权、促进民生的很好的制度安排。
第二个问题，不动产征收的目的性如何加以界定。通俗地说法，就是公共利益或社会公共利益如何准确界定。
有学者建议将公共利益范围列出来，采用列举式，便于物权者明了。现在物权法没有给出一个理想的列举范围。世界各国在立法中都没有给公共利益下准备定义，也没有列出明确的范围。这不是大陆法系英美法系国家不懂的让法律具有操作性，而是他们认为公共利益是一个变动的范围，不是一个僵化的现象。因此，在启动不动产征收时，应通过单行法规列明哪些项目实施可以向政府提出用地申请，由政府根据土地存量的状况拨付相应的存量土地，或者采用征收、拆迁的办法，将私人的土地收归国有。物权法第42条展示给我们的就是抽象的规定了不动产征收的目的是为了公共利益，但到底什么是公共利益，留给单行法规规定，物权法为单行法规留下了立法空间。这个空间靠什么来填补呢，靠土地管理法，如国土地管法还不能列明的话，就需要再去制定不动产征收条例，由国务院制定，在其中具体明确列出社会公共利益需要的范围。在德国、日本，就是用不动产征收法这样的单行法规详细列明35或者48个项目上可以启动不动产征收程序。
公共利益本身在法学理论上如何认识，应该有怎样的判断标准？我认为判断标准应从以下几方面去思考：
第一，公共是什么？在德国有两个学说，公共界定标准第一采用地域说，公共是有地域限制的，有权国范围的，有地方范围的。人们举例子说，目前国家为解决居住困难，启动建设经济适用房，但这不是全国统一的，各省市自治区按照本地经济发展不同标准建经济适用房。这是区域内居民享受公共福利，因为这是从地税拿出来的，是地方财政开支，你为当地地税作了贡献，区域内成员会分享到这部分利益。在北京市区县人民法院，审理经济适用房纠纷，有些人借用北京市民身份购买经济适用房，办理过户登记手续时发生纠纷。所以公共概念有地域限制，这是第一种观点。第二种认为公共利益是指不确定的社会成员的利益，也就是说，公共利益不该按地域划分，而是以某项利益所涉及的社会成员的范围来划分的，如果某一项社会活动最终的结果积极的影响到了国内的大多数人，这项利益就是社会公共利益。比如说我们要建立中央电视台的发射塔要整体，媒体的信息资源这是公共资源，收益人群是不特定人群，这样的建设项目就具有公共性，国防建设也是如此，还有如三峡库区的建设等。因此我们在物权法立法过程中，对于公共利益就不应当界定在狭小的区域范围内，要看社会活动的受益人群到底是多少人。就像我们奥运场馆征朝阳区的土地，但受益的绝不仅仅是朝阳区的人民。像这些涉及到国防、交通基础设施、防御自然灾害这样的项目受益的是大多数人。
关于社会公共利益判断标准，伯登海默在书中写到：公共利益在法律上是无处不在的概念，它和公平正义是天然的姐妹。意思是，判断这个项目是否为公共利益时，要看它是否是公平正义的。那么公平正义如何来认识呢？要看两个方面，第一，一项事业的建设最后的受益人群是否是绝大多数人，是否是他们的的正当利益；第二，征收个人财产、征收集体土地，给与的补偿是否是合理的，是否是公平的。
在我国设立社会保障制度时候，有一项评价：失业保险是好事，但是失业人群在一个国家中在正常经济生活中一定是少数人，少数人拿到社会给与他们的物质资料维持生存，如果这个人群慢慢扩大，人们看到不劳动都能生活得过的去，人们就不劳动了，这就是某些福利国家出现的养懒汉现象。在进行社会保障与法律建设项目调研的时候，以色列大使曾在拉丁政府时代当过劳动部长，拉丁被枪杀后，她对从事国内的政治活动失去了安全感，她选择到世界上最大的社会主义国家中国来看看社会主义，在中国的五年之间，走遍了28个省，自治区，她很关注对于劳工的保护，她提出：养老保险、失业保险是为了社会成员的弱势成员提供保障，但不能过度，如果过度的话，会使人们丧失劳动的动力，会使一部分躺在他们的劳动果实上不劳动，社会是缺乏动力的。因此，在为少数人提供公共利益时可能是会存在制度负面的影响的，所以要关注在制度衔接中，如何让人们待遇的获得最为公允，最为合理。
在不动产征收中，我们谈的公平正义是与补偿相关联的，补偿表标准上如何才算是公平合理，除了前面谈到给农民的补偿有六项之外，在给城市拆迁居民补偿的话考虑到的是现有财产的减少和未来利益的补偿两方面。我们看到在今年3月份重庆旧城改建中的，最牛钉子户事件，他们抗争的结果是政府没有贸然采取强制拆迁的手段，法院采取了拖的办法，最后的结果是他们夫妇胜利了，拿到了比周边哪些早搬走的人高十倍的补偿。有些人认为不合理，能闹的得到了补偿，这会不会引发搬走的人回来提出同样的要求噢，不管后面怎么处理，但他们知道物权法中关于不动产征收中的规定应当保障被征收人的生活的需要及居住条件，同时对于他的公共利益补偿应当是公允的，他们的房屋拆迁后是旧城改造的一部分，但是还要带一部分商业房，带有旧城改造和商业房共同的利益，目前中国的旧城改造没有单纯的旧城改造，都是与商业有一定关联的，一定是社会公益的活动和商业活动相结合的方式，甚至某些城市绿地建设都是让开发商承担一部分。但是，补偿必须合理，一旦补偿不合理，都会产生怨气。因此，在旧城改造过程中我们更加强调国家要通过立法活动调整不同利益群体的关系，特别是保证被拆迁利益的民众推举代表，同政府进行协商表达其利益。澳门就是采取了这样的做法。
有这样的数据，在中国城市扩充中要征用农村的土地，近5年城市扩充导致农村土地减少了3800万亩，建设用地占耕地占用了343.7万亩，由此引发的矛盾中有一个就是失去土地的农民的失业问题，过去我们认为失业只在城市。农民的失业问题最可怕，一旦失去后流离失所，这种状况是是必须政府高度警惕，并采取各种措施进行合理安排。按照测算，2030年，中国农业人口中失去土地的人口将从3500万增加到1.1亿，他们安置如何解决，这是我们设置物权法的时候不得不考虑的，通过制度的设计解决社会中存在矛盾与问题这才是积极的良法，而不是单纯设置征收土地的恶法。要设置一套社会保障的安全线，在不动产征收过程中，我们设置的法律制度对于要不要征求某一土地不仅要看政府的规划是什么，不仅要看征收土地带来的经济利益，还要考虑土地征收后造成的损失和经济利益之间是否有效益的，这也是各国考虑的效益原则。德国有过两个典型的例子，在德国科隆要建立大型的自来水厂，投资6亿马克，这样的项目必然会涉及到征地问题。政府在媒体上发表关于立项的意见，立刻就有人提出反对意见认为解决用水问题不必单独建自来水厂，因为可以利用邻近城市的水源是更加经济的，而政府这样的行为是不效益的赔本的，在经过讨论后把政府建立自来水厂的计划否定了。因此，效率原则成为在不动产征收中我们必须考虑的一个因素，不动产征收活动要征求社会各界的意见，要科学考虑。
另外，还要介绍的是我们会参考其它国家和地区运用单行法规界定哪些项目可以用社会公共利益，可以启动不动产征收规定。在德国土地征收法中规定：下列项目可以使用不动产征收程序：根据国防法建设的国防设施、根据道路法建设的公路、根据河川法建立的防洪堤、户外拦河坝，根据防沙法设立的防沙设施、根据运河法设置运河设施、根据能源法、产业发展法建立的水渠、防护林、水渠等设施，根据土地改良法及煤炭矿灾复原法设置的设施、根据铁路事业法建设的铁路、根据轨道法修建的轻轨等，涉及的范围有三十五项之多，涉及到社会大多数成员的利益。我国的香港地区、台湾地区规定的条件程序和德国及日本大致相同，不同国家在启动不动产征收程序时都会对具体的项目作出明确的安排，便于民众监督政府启动不动产征收程序的合法性。
最后一个问题是，在不动产征收制度中，如何解决相关利益群体的利益平衡问题。
2005年在山东一个县级市去做调研，题目是当代中国农民社会权力保障研究，去了一个很富裕的县，该县建了个广场能容纳100万人活动，一个办公楼能容纳500人。但是这是一个土地资源、社会资源的浪费，这是我们国家社会发展过程中，地方政府官员要求树立政绩，最大的最能看见的莫过于修道路，建广场，让人们更加知道这个官员有魄力，有胆识。但是会涉及到相关利益群体在不动产征收中能有什么补偿。
不动产征收既然涉及到不同利益主体，在征收过程中遇到的第一个问题，给与补偿的方法是不是以金钱补偿为主，是不是最优化的选择，我个人认为不是。因为金钱给与补偿这是一次性的，是暂时的，而且补偿标准也不是按照未来经济发展给的补偿，一定是按现在甚至按过去几年的标准给与补偿，一定不具有长久性，不具有真正意义的公平性。我在浙江、江苏、广东、上海调研时，注意到这几个地方近些年来为了社会公共利益进行经济建设如建设高速公路，在征收中让被征地的农村经济组织以股东身份参加进来，因此高速公诉建设者不给补偿，作为股东享有股东的收益权，让被征地农民以股东身份、投资身份将土地投进来，这是一个方法；第二是采用土地换保障，给农民的补偿到手金钱只占补偿30%，另外70%通过建立社会保障的项目，投到当地社保局，由社保局统一经营这笔保障费用，要保值增值，这种方法是一种长久的办法，社会保障基金形成劳动者的个人账户，伴随劳动者一生，为一个居民的需要提供帮助，当你死亡时可以按遗产继承，实际上是把劳动者个人收入一部分积累起来，把政府提供的帮助也积累起来，这样做使农民加入社会保障体系，获得了长久的物质帮助，不再为生计担忧，才可能是社会公平的收益者。因此，土地换保障也比单纯把有限金钱一次性发放更为有效，维护长久利益，我还是特别主张把这种作为主要的一种不动产征收的补偿方式。这种已经被采纳了，以后可能是一个衔接的问题，让农民加入到社保中来，才不必因为失去土地而感到焦虑。
